برنامه هفتم و اصلاحات نیمه‌تمام بودجه‌ای؛ از آیین‌نامه نویسی تا احکام غیر قابل اجرا

به گزارش پایگاه خبری خبرشهر، طبق حکم ماده (۱۱۸) قانون برنامه هفتم توسعه، دولت موظف است هر سال تا پایان شهریورماه گزارشی از وضعیت اجرای احکام و تحقق اهداف کمی و کیفی برنامه را به مجلس شورای اسلامی ارائه کند. امسال نیز این گزارش از سوی سازمان برنامه و بودجه کشور منتشر شده و در آن، ۱۳۷ حکم و هدف برنامه‌ای به‌عنوان غیرقابل‌اجرا یا فاقد امکان تحقق در شرایط فعلی اعلام شده است. در ادامه این گزارش، بخشی از محورهای مربوط به فصل سوم برنامه، با عنوان اصلاح ساختار بودجه و انضباط مالی دولت مورد بررسی و تحلیل قرار می‌گیرد.

تازه‌ترین گزارش ناظران اجرایی و مالی دولت از روند اجرای فصل سوم قانون برنامه هفتم توسعه نشان می‌دهد که برخی احکام کلیدی این فصل از جمله تحول در سند بودجه، حذف احکام غیر‌بودجه‌ای و تدوین بودجه برنامه‌محور تا حدودی تحقق یافته است، هرچند در محورهای مرتبط با تعهدات مالی دولت، طرح‌های عمرانی و نظام مشارکت عمومی–خصوصی هنوز چالش‌های اجرایی و نهادی قابل توجهی وجود دارد.

تحول سند بودجه و انضباط مالی دولت

در ماده (۱۳) قانون برنامه هفتم، دولت مکلف به اصلاح ساختار بودجه از طریق حذف احکام غیر‌بودجه‌ای، استقرار بودجه‌ریزی مبتنی بر برنامه و فراهم‌سازی بستر هوشمندسازی پرداخت‌ها شده است.
بر اساس گزارش ارائه‌شده، سازمان برنامه و بودجه کشور در راستای تحقق این اهداف، «دستورالعمل تهیه و تدوین برنامه اقدام (عملیاتی) برنامه هفتم» را به‌منظور ایجاد وحدت رویه و تبیین فرآیندهای اجرایی ابلاغ کرده است. همچنین، برای ایجاد نظام یکپارچه و هوشمند مدیریت مالی دولت، پیش‌نویس آیین‌نامه اجرایی این بند با مشارکت خزانه‌داری کل کشور در دست بررسی است.

کنترل بدهی‌های دولت در محدوده هدف‌گذاری‌شده
یکی از شاخص‌های مهم فصل اصلاح ساختار بودجه، تعیین سقف بدهی‌های دولت و شرکت‌های دولتی است.
مطابق ماده (۲۲) قانون، مجموع بدهی دولت و شرکت‌های دولتی با احتساب بدهی به صندوق توسعه ملی نباید از ۴۰ درصد تولید ناخالص داخلی فراتر رود و سهم دولت از این نسبت حداکثر ۱۸ واحد درصد تعیین شده است.
بر اساس گزارش ناظران مالی، در سال نخست اجرای برنامه، نسبت بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به تولید ناخالص داخلی حدود ۲۵.۹ درصد بوده که نشان‌دهنده رعایت سقف مقرر است. در صورت احتساب بدهی‌های احتمالی، این نسبت در پایان سال ۱۴۰۲ حدود ۳۰ درصد برآورد شده و در سناریوی بدهی قطعی، کمی بیش از ۲۰ درصد بوده است.

افزایش توان تولید نفت و گاز با مشارکت بخش خصوصی

در حوزه درآمدهای نفتی، بند (ب) ماده (۱۵) دولت را مکلف به افزایش توان تولید نفت و گاز با استفاده از ظرفیت‌های بخش خصوصی کرده است.

دولت در گزارش خود اعلام کرده است که در چارچوب این حکم، واگذاری فعالیت‌های توسعه، اکتشاف و بهره‌برداری از میادین نفت و گاز به شرکت‌های صاحب صلاحیت بخش خصوصی بدون انتقال مالکیت یا حاکمیت در دستور کار قرار دارد. با این حال، از آنجا که طرح‌های مربوط هنوز به مرحله بهره‌برداری نرسیده‌اند، عملکرد مالی قابل‌ارزیابی برای سال ۱۴۰۳ گزارش نشده است.

پیشرفت محدود در ساماندهی طرح‌های عمرانی

احکام مواد (۱۹)، (۲۰) و (۲۱) قانون برنامه هفتم با هدف ساماندهی طرح‌های عمرانی، جذب منابع بخش خصوصی و بازنگری در نظام فنی–اجرایی کشور تدوین شده‌اند.
سازمان برنامه و بودجه آیین‌نامه اصلی ماده (۲۰) را برای تسهیل مشارکت عمومی–خصوصی (PPP) تهیه کرده است؛ هرچند ناظران تأکید دارند که صرف تدوین آیین‌نامه، به معنای تحقق اهداف مشارکت نیست و ارزیابی عملکرد دستگاه‌ها در این حوزه هنوز در دستور کار قرار نگرفته است.
در زمینه ساماندهی طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای نیز، اطلاعات شفافی از طرح‌های فاقد مجوز ماده (۲۳) در دسترس نیست و این خلأ ارزیابی اجرای حکم را دشوار کرده است.

نظام فنی و اجرایی جدید و چالش‌های تطبیق
در محور دوم اصلاح ساختار، سازمان برنامه و بودجه سند جدید نظام فنی و اجرایی کشور را تدوین کرده است. با این حال، تطبیق محتوای این سند با اهداف تعیین‌شده در ماده (۲۱) هنوز در دست بررسی کارشناسی است.
به نظر می‌رسد در این بخش، تأخیر در واگذاری بهره‌برداری از زیرساخت‌های دولتی به بخش خصوصی و ضعف در استفاده از مشاوران ذی‌صلاح، از جمله عوامل کندی اجرای احکام برنامه بوده است.

شاخص‌های کمی در وضعیت هشدار

در ارزیابی اهداف کمی مرتبط با فصل اصلاح ساختار بودجه، دو نسبت کلیدی تعیین شده بود:
1. افزایش سهم اعتبارات عمرانی به ۲۵ درصد بودجه عمومی تا پایان اجرای برنامه
2. حفظ نسبت بدهی دولت و شرکت‌ها به تولید ناخالص داخلی در سقف ۴۰ درصد
مطابق گزارش دولت، هر دو شاخص به دلیل بار مالی سنگین و محدودیت منابع، در حال حاضر غیرقابل تحقق شناسایی شده‌اند و اجرای کامل آن‌ها منوط به افزایش درآمدهای پایدار و کاهش هزینه‌های جاری دولت است.